孙宇：机器人弹钢琴不算啥，能教它不“碎蛋”才是真炫酷

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《监察法》的颁布是反腐败国家立法的表现，是反腐败工作法治化的体现，标志着我国反腐败进入依法反腐和依宪反腐的新阶段。《审计法》第37条规定，审计机关履行审计监督职责，可以提请其他机关予以协助。

因此，审计监督和监察监督的范围和领域不完全相同，但在职务违法和职务犯罪的调查方面存在重合，需要在党的统一领导下互相协助与配合，充分发挥两种监督的功能。通过上述一系列制度安排，目前我国已经形成了党中央统一领导、纪检监察机关专责、其他国家机关配合的权威高效的反腐败体系。根据《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党纪律处分条例》的规定，对负有反腐败和廉洁从政管理责任的党委(党组)负责人或者党组织，依法进行问责。监察委员会依照《监察法》以及其他法律规定行使职权，任何其他国家机关、社会团体和个人均不能要求监察机关按照其意见办案，不得向监察委员会打听案件的进展情况，不得利用其政治和行政影响力或者个人声誉为被调查人说情，也不得阻碍监察委员会的调查与处置。如果被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助，形成了以监察机关为中心的反腐败协作与衔接机制。

我国应当基于监察监督和审计监督的性质、特征和职能，依照《监察法》的原则、精神和具体规定，构建监察监督与审计监督的协助与配合关系，实现审计监督与监察监督的有效衔接。本文从健全党和国家监督体系的角度出发，通过对监察体制改革背景下监察监督与审计监督的比较，分析两种监督机关依法协助、配合与移送案件的衔接机制。四是内部管理层面，指党派团体或国家机关等单位对其成员违纪行为进行内部惩戒之措施。

需注意，尽管本条对监察决定和监察建议规定了相同的法律责任，但在触发前提上后者较前者更为严格：前者是拒不执行，后者是无正当理由拒不采纳。后者要求，即便尚未立案，至少需有初步核实情况报告，否则不得提出监察建议。可见，赋予监察机关以闻风纠察之权不仅不利于保障公民合法权益，同时也缺乏现实必要性。另外，此前《行政监察法》第23条第6项规定的责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等5种问责建议形式，现已无法适用。

进一步讲，被监察单位们往往希望存在一个明确认知，以衡量其对待监察建议的一般标准。[33] 监察委员会与被监察单位之间，乃是监察专责机关与其他国家机关或者其他组织单位之间的关系，这与行政监察部门与其被监察部门同属政府内部机构的关系有着本质区别。

被建议单位被督促、被纠错、被整改，才是监察建议的直接法律效果。二是民法所有权层面，指对某项财产在事实上或法律上的最终处置，乃是所有权的最基本权能。1.立足监察职能，围绕廉政建设和反腐败工作 所谓立足监察职能，指的是鉴于监察建议属于监察处置的范畴，故而须以宪法上对监察权的职权定性和法理上对处置权的一般认知作为基本框架。（3）当条件成熟时，由全国人大及其常委会制定《公职人员政务处分法》。

（5）形式上存在重大明显缺陷的，例如监察建议书未加盖公章等。本文定义监察建议如下：监察建议，是我国监察机关根据监督、调查结果，在监察职权范围内向有关单位提出的一种无正当理由必须履行其内容，否则即须承担相应法律责任的建议性的职权措施。首先，我们要看到《行政监察法》何故规定了适用如此广泛的行政监察建议？这与行政监察机关的职责权限是分不开的。[21] 习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的讲话》，载《人民日报》2013年1月23日第1版。

结语 长期以来，我国以人民代表大会制度为根本政治制度并秉持议行合一原则，严格遵循权力制约原则并有效落实社会主义监督原则，由此形成并长期维系着人大之下一府（一委）两院之宪制平衡格局。恰恰相反，职权是出于保障利益实现的必要在法律上做的制度设计，不以职权主体自身的利益为指向而是指向公共利益。

（以下简称履行前置程序的建议） 综上归纳，《监察法》和《公职人员政务处分暂行规定》提到的监察建议共有6种，其中，直接冠以监察建议的有2种，分别是（廉政建设和履行职责存在的问题等的）监察建议和（取消资格或调离岗位等的）监察建议。具体而言，可以通过三步走加以实现：（1）修改《立法法》，明确赋予监察机关法规制定权。

对此笔者将另外撰文讨论。一、监察建议的界定 法律概念是法律规范的基础，也是进行法律思维和推理的根本环节[4]。[34] 江利红：《行政监察职能在监察体制改革中的整合》，载《法学》2018年第3期。（1）明确提到监察建议的有1处，即第9条规定：对前款人员，监察机关可以依法向有关机关、单位提出下列监察建议：（一）取消当选资格或者担任相应职务资格。监察机关提出监察建议，至少要满足以下三个必要条件： 1.以具体个案的监督、调查结果为前提。综上理解，监察建议作为处置权范畴之监察措施，仍应以直接功能为主、以间接功能为辅，即主要针对个案，重在督促被监察单位对某个具体监察对象作出政纪处分决定或者纠正其错误，至于整改型监察建议则宜少用。

因此，有必要明确监察建议产生及发展之立足点，并在功能定位清晰的基础上，以法治思维和法治方式将其纳入法治轨道。另一方面，我国特定的宪制背景为监察全面覆盖划定了必须遵循的限度。

监察建议的两大功能，就好比网络杀毒软件的杀毒功能和补丁功能：如果将国家监察系统、每个被监察单位比喻作整个互联网络、每个终端处理器，那么引入监察建议职权的监察机关就是一款绿色杀毒软件，其首先要遵守行业规范（我国宪制结构）并尊重机主权限（内部监察权），其次才考虑杀毒高效与否。（1）从《监察法》有关规定来看，明确提到监察建议的有4处，分别是：第11条、第13条规定监察委员会及派驻机构有权提出监察建议。

正因此，有学者提出，在国家监察体制改革背景之下，组织机构的合并并不必然就意味着相关职能的整合[34]，并分述行政监察的3项职能：行政廉政监察需纳入监察委员会并作必要调整，行政执法监察和行政效能监察不宜纳入监察委员会。（3）接收建议的单位如未按期执行，且经催告仍未执行时，监察机关即可向其主管部门、上级机关反映。

从监察建议指向的作用对象来看，其不仅涉及对监察对象所在单位廉政建设进行整改，很大程度上涉及到对当事人的工作、名誉、职务和财产等作出处置。（2）监察建议书需以法定方式送达被建议单位。同时，《监察法》已经赋予监察机关相当充分之职权措施，并且遵循宪法第40条公民通信自由条款[29]，规定了监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助和监察机关调查涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪，根据需要，经过严格的批准手续，可以采取技术调查措施，按照规定交有关机关执行，故而职权不足、技术落后等因素也已经不再是制约监察机关及时获取真凭实据的木桶短板。（2）对于处置有四个层面的理解：一是文学上有决策、指挥、惩罚等意思。

（二）精准定位：避免沦为一般监督 为了进一步实现对监察建议的精准定位，仍有必要单独强调的是：应当注意将监察监督与一般监督在监督内容上进行严格区分，并在此基础上进一步厘清监察建议的职权边界。三是刑法和行政法层面，指对违法犯罪者进行刑事处罚或行政处罚，以实现警示、处罚、教育、预防等功能。

将监察建议界定为监察机关的职权行为，这就决定了其法律特征主要表现为法律依据上的明确性、法律地位上的独立性、法律关系上的单方性、法律行为上的权力性和法律效果上的确定性。[10] 万毅、李小东：《权力的边界：检察建议的实证分析》，载《东方法学》2008年第1期。

这与网络杀毒软件的主动杀毒功能（监察决定）并行不悖，重在强调特殊情况下，如果涉及本机管理权限，便需提供杀毒方案之建议（监察建议）并由机主执行。由此可见，监察建议之产生乃是以法治化反腐作为逻辑起点，其初衷是以法治思维和法治方式最终实现监察全面覆盖这个政治目标，在此过程中亦隐蕴着标本兼治、综合治理这个法治愿景。

具体而言 ：（1）接受建议的单位应该在监察建议规定的期限内，书面回复监察建议落实情况。一方面，考虑到检察建议乃是检察机关司法实践中经常运用的一项措施，对其之恰宜定性应当严格遵循法律文本的规定，故此在修改《人民检察组织法》并明确检察建议的法律地位及法律后果之前，不宜将其定位为检察机关的职权行为。（四）监察建议的异议程序 根据《监察法》规定，有关单位无正当理由必须采纳监察建议，否则需承担相应法律责任，但没有具体规定哪些理由才是正当理由，也没有规定如何提出及争议解决机制。总之，目前来看，监察机关仅可在《公职人员政务处分暂行规定》第9条第2款规定的范围内提出内部惩戒建议。

如此定位，与《监察法》第45条第1款监察机关根据监督、调查结果，依法作出如下处置的表述是一致的。此前《行政监察法》第24条将行政监察决定和行政监察建议并列表述。

伸言之，监察内部规范性文件属于监察自我约束，不是法律规范（广义法律），故监察机关不得以此作为提出监察建议之依据。2.监察建议的送达程序 监察机关提出监察建议，应当制发严格的监察建议书，并送达被监察单位。

[37] 中共中央纪律检查委员会中华人民共和国国家监察委员会法规室编写：《中华人民共和国监察室释义》，中国方正出版社2018年版，第267页。（1）以事实为依据、以法律为准绳，提出任何监察建议都必须有明确的事实依据和法律依据，不得闻风纠察。

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